Em 26 de agosto de 2026, o Órgão Especial do Tribunal de Justiça de São Paulo declarou inconstitucional o artigo 8º da Lei Municipal nº 18.177/2024, dispositivo que redesenhou o mapa de zoneamento da capital apenas seis meses depois da revisão aprovada em janeiro daquele ano. O acórdão restabelece o mapa da Lei nº 18.081/2024 e modula os efeitos a partir da publicação, preservando os atos administrativos já praticados.
A manchete soou como alívio: nada de retroagir a 2016, nada de alvará anulado. A leitura técnica é bem menos confortável. A modulação salvou quem já tem o alvará na mão e deixou sem endereço claro justamente quem está no meio do caminho, com projeto protocolado e ainda em análise.
Se você é incorporador, terrenista, arquiteto ou investidor com carteira em São Paulo, este artigo sustenta uma tese desconfortável e a fundamenta: o efeito prático da decisão pode não ser um ajuste de rota de alguns meses, mas um travamento parcial do mercado imobiliário paulistano que se estende até o ciclo de revisão do Plano Diretor, em 2029.
O que o Órgão Especial decidiu, e o que ele não decidiu
A Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 2257600-87.2025.8.26.0000, ajuizada pela Procuradoria-Geral de Justiça em agosto de 2025, teve relatoria do Desembargador Donegá Morandini e dois desfechos distintos.
A Lei nº 18.081/2024, que promoveu a revisão da Lei de Parcelamento, Uso e Ocupação do Solo, foi declarada constitucional. O colegiado reconheceu que houve participação comunitária, estudos prévios e justificativa técnica do Executivo, afastando a tese do Ministério Público quanto a essa norma.
Já o artigo 8º da Lei nº 18.177/2024 caiu. O Projeto de Lei nº 399/24 foi apresentado à população como “ajustes finos” e compatibilização com a carta geotécnica, mas voltou do processo legislativo com emendas que ampliaram perímetros de verticalização e alteraram parâmetros de ocupação. Nas palavras do relator, houve “verdadeiro desvirtuamento do objeto, culminando na ausência de pertinência temática entre a proposição submetida às audiências públicas e à matéria efetivamente aprovada”.
O que o acórdão decidiu, portanto, é o vício formal do processo legislativo. O que ele não decidiu, ao menos não com a clareza que o mercado precisaria, é a situação jurídica dos milhares de pedidos de licenciamento protocolados sob a vigência do mapa de julho de 2024 e ainda sem decisão final.
Modulação de efeitos é a técnica pela qual o tribunal define a partir de quando a declaração de inconstitucionalidade produz consequências. Sem modulação, a regra é a eficácia retroativa, e a lei passa a ser tratada como se nunca tivesse sido válida. A base é o artigo 27 da Lei nº 9.868/1999, aplicado por analogia ao controle concentrado estadual.
Uma incorporadora fictícia, a Sertã Desenvolvimento, protocolou em março de 2025 um projeto de 18 pavimentos em um lote da Zona Sul que passou a integrar perímetro de eixo pelo mapa de julho de 2024. O alvará ainda não saiu. Pelo mapa de janeiro de 2024, o mesmo lote comporta gabarito de 28 metros. Ninguém anulou o projeto, mas também não existe hoje norma inequívoca que garanta sua análise pelos parâmetros da data do protocolo.
A modulação protege o alvará e esquece o protocolo
O presidente do TJSP destacou, no julgamento, que sem a modulação “centenas de contratos seriam anulados”. A preocupação é legítima e o resultado é correto. O problema está no recorte.
Preservar “atos administrativos praticados” resolve a situação de quem obteve Alvará de Aprovação ou Alvará de Execução. Um alvará é ato administrativo perfeito e acabado. Um protocolo, não. Protocolo é requerimento, é processo em curso, é expectativa de direito processualizada. Ele não é ato praticado pela Administração, é ato praticado por você.
A distinção parece sutil e é decisiva. A regra ordinária do licenciamento urbanístico paulistano é a do tempus regit actum, com direito à análise pela legislação vigente na data do protocolo. Ocorre que a declaração de inconstitucionalidade atinge a validade da norma, não apenas sua vigência aparente. Se o artigo 8º nunca foi válido, a “legislação vigente na data do protocolo” era, tecnicamente, o mapa de janeiro de 2024.
Enquanto o acórdão não for publicado com dispositivo expresso sobre processos pendentes, a Secretaria Municipal de Urbanismo e Licenciamento terá dois caminhos possíveis. E o caminho que ela tende a escolher é previsível.
Dois lotes vizinhos, mesma quadra, mesma alteração de perímetro em julho de 2024. O lote A obteve alvará em novembro de 2025 e está blindado pela modulação. O lote B protocolou no mesmo mês e ainda aguarda análise. Não há diferença de mérito entre os dois projetos, apenas de fila. A modulação, do jeito que está redigida, trata os dois de forma radicalmente distinta.
Por que a Prefeitura tende a indeferir, e não a deferir
Aqui está o núcleo da questão, e ele não é jurídico, é institucional.
Coloque-se na posição do analista técnico da SMUL. Diante de um processo cujos parâmetros só se sustentam no mapa declarado inconstitucional, ele tem duas opções.
| Decisão do analista | Risco pessoal e institucional |
|---|---|
| Deferir com base no mapa de julho de 2024 | Ato fundamentado em norma declarada inconstitucional pelo Órgão Especial, sob fiscalização do Ministério Público autor da ação. Exposição a responsabilização funcional, apontamento do Tribunal de Contas do Município e ação civil pública. |
| Indeferir ou exigir readequação ao mapa de janeiro de 2024 | Custo pessoal praticamente nulo. O ônus de discordar é transferido ao particular, que precisa recorrer administrativamente ou judicializar. |
Em ambiente de incerteza normativa, nenhuma burocracia escolhe a opção que gera risco pessoal ao servidor. Não é má-fé, é desenho de incentivos. E a consequência agregada é uma onda de exigências de readequação e indeferimentos que não decorre de nenhuma decisão explícita do tribunal, mas do vácuo que a decisão deixou.
O mercado já viu esse filme. Entre 24 de fevereiro e abril de 2026, quando uma liminar de primeira instância suspendeu a emissão de alvarás na capital, cerca de 4,4 mil processos de licenciamento ficaram parados, com projeção de redução de até 40% no VGV dos lançamentos previstos para 2026. A Abrainc estimava para a cidade cerca de R$ 90 bilhões em VGV e 150 mil unidades no ano. A paralisia só foi revertida quando o Supremo Tribunal Federal, nas Suspensões de Liminar nº 1.895 e nº 1.902, sob a presidência do Ministro Edson Fachin, restabeleceu o licenciamento em nome da ordem administrativa e urbanística. A diferença é que, agora, a paralisia não vem de liminar suspensível por um único despacho, e sim de decisão de mérito do Órgão Especial.
Comunicado de não conformidade é o instrumento pelo qual a Administração aponta divergências no projeto e abre prazo para readequação. Ele não indefere formalmente, mas devolve o processo ao início do ciclo de análise, o que na prática significa meses adicionais e recálculo integral de viabilidade.
A conta do calendário: por que 2029 é o horizonte realista
A pergunta natural é: por que a Câmara simplesmente não refaz o mapa do jeito certo? A resposta está na aritmética do calendário, e ela é implacável.
Primeiro, refazer significa refazer de verdade. Depois de um precedente do Órgão Especial que usou a expressão “desvirtuamento do objeto”, ninguém na Câmara vai arriscar novo atalho. O caminho seguro exige projeto de lei autônomo, estudos técnicos, compatibilização com a carta geotécnica, audiências públicas regionais, passagem pelo Conselho Municipal de Política Urbana e pela Câmara Técnica de Legislação Urbanística. Em São Paulo, um processo desses raramente fecha em menos de 18 a 24 meses.
Segundo, o calendário político trabalha contra. 2026 é ano de eleição geral, com a Câmara Municipal esvaziada por campanhas. 2027 abre nova legislatura e consome os primeiros meses em recomposição de comissões. 2028 é ano de eleição municipal, historicamente o pior momento imaginável para discutir verticalização, gabarito e adensamento com a população.
Terceiro, e mais determinante: o Plano Diretor Estratégico, a Lei nº 16.050/2014 com a revisão intermediária da Lei nº 17.975/2023, tem horizonte declarado até 2029. A revisão do PDE já está no radar institucional, e a Lei de Parcelamento, Uso e Ocupação do Solo é sua norma decorrente.
Junte as três variáveis e o incentivo político fica evidente: em vez de gastar capital em projeto isolado de correção de mapa, com desgaste garantido e sob fiscalização reforçada do Ministério Público, é muito mais racional empacotar a correção dentro da revisão do Plano Diretor e da LPUOS do ciclo 2029.
Se essa leitura se confirmar, o mapa de janeiro de 2024 deixa de ser um mapa de transição e passa a ser o mapa de trabalho do mercado paulistano por aproximadamente três anos. Toda a modelagem de terreno feita entre julho de 2024 e agosto de 2026 com base no mapa mais generoso precisa ser refeita.
Um terrenista fictício, a Alcázar Land, montou entre 2024 e 2025 um banco de sete áreas cuja tese de valor dependia integralmente do perímetro de eixo criado em julho de 2024. Nenhum dos sete terrenos tem alvará. Sem correção legislativa, esse banco não perde o valor de mercado do solo, mas perde o prêmio de potencial construtivo que justificava o preço pago na aquisição. E não há prazo definido para reaver esse prêmio.
O erro de origem foi legislativo, não judicial
Vale registrar com todas as letras, porque a narrativa de que “a Justiça travou o mercado” é confortável e é falsa.
O Tribunal de Justiça não redesenhou nada. Ele reconheceu que uma alteração substantiva de zoneamento foi enxertada em um projeto que a população foi convidada a debater como correção de erros cartográficos. Participação popular no processo legislativo urbanístico não é formalidade decorativa, é exigência dos artigos 182 e 183 da Constituição Federal, do Estatuto da Cidade e da Lei Orgânica do Município.
A crítica legítima ao Legislativo é a do contrabando legislativo travestido de ajuste técnico. A crítica legítima ao Executivo é a de ter sancionado o artigo 8º, ainda que tenha vetado quinze emendas, entre elas as que ampliavam verticalização e uso misto em Zona Exclusivamente Residencial. O veto seletivo indica que havia leitura interna sobre o problema, e ela não alcançou o dispositivo central.
E resta uma crítica que pode ser dirigida à própria decisão, com todo o respeito ao colegiado: uma modulação que protege o ato administrativo praticado e silencia sobre o processo pendente transfere o custo do vício legislativo para o particular de boa-fé. Quem protocolou confiou em lei publicada no Diário Oficial, sancionada pelo Prefeito e aplicada pela Administração por dois anos. O ônus da falha no processo legislativo não deveria recair sobre ele.
É exatamente esse o espaço dos embargos de declaração. Não para rediscutir o mérito, mas para pedir ao tribunal que explicite se os processos protocolados antes da publicação do acórdão serão analisados pelo mapa vigente na data do protocolo. Uma frase no dispositivo resolve o problema de milhares de processos.
O que fazer enquanto o limbo durar
Nenhuma das medidas abaixo garante resultado, e é justamente por isso que elas precisam ser tomadas cedo, enquanto ainda há margem de manobra contratual e projetual.
- Reclassifique a carteira por SQL. Para cada Setor/Quadra/Lote, compare no GeoSampa a zona atribuída pelo mapa de janeiro de 2024 e pelo mapa de julho de 2024. Boa parte da carteira não muda de zona e segue normalmente. O problema é concentrado, não difuso, e mapeá-lo separa pânico de risco real.
- Separe os ativos em três grupos. Alvará emitido, protegido pela modulação. Protocolo pendente cujos parâmetros fecham nos dois mapas, que tende a seguir sem sobressalto. Protocolo pendente cuja viabilidade só existe no mapa de julho de 2024, que é o grupo que exige decisão ativa.
- Recalcule a viabilidade com os parâmetros de janeiro de 2024. Coeficiente de aproveitamento básico e máximo, taxa de ocupação, gabarito, recuos e, principalmente, a Outorga Onerosa do Direito de Construir, pelo Decreto nº 63.504/2024 com a PGV 2026 e os fatores Fp e Fs do exercício. Uma redução de coeficiente máximo muda a equação de terreno inteira.
- Acompanhe a publicação do acórdão e o prazo de embargos. O marco temporal da modulação é a publicação, não o julgamento. É nessa janela que se define a sorte dos processos pendentes, e é nela que a atuação técnica tem maior efeito útil.
- Revise a alocação contratual do risco urbanístico. Compromissos de compra e venda de terreno com condição suspensiva de aprovação, permutas físicas e financeiras, opções de compra e contratos de coinvestimento precisam ser lidos à luz do novo cenário. Cláusulas de mudança de legislação, prazos de aprovação e hipóteses de resolução ou revisão por onerosidade excessiva (artigos 317 e 478 do Código Civil) saem do campo teórico e passam a ser operacionais.
- Estruture a tese administrativa antes do indeferimento. A Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro, após a Lei nº 13.655/2018, oferece fundamento relevante: o artigo 24 determina que a revisão de ato ou processo considere as orientações gerais da época; o artigo 23 exige regime de transição quando nova interpretação impuser dever novo; e o artigo 30 impõe à Administração o dever de atuar para aumentar a segurança jurídica. Somados à proteção da confiança legítima, esses dispositivos sustentam a defesa da análise pelo regime da data do protocolo.
O SQL, sigla de Setor/Quadra/Lote, é o identificador cadastral do imóvel no Município de São Paulo. Sem ele, qualquer análise de zoneamento é abstrata. É o dado que permite verificar, camada por camada no GeoSampa, o enquadramento real do lote.
Perguntas frequentes
Alvarás já emitidos com base no mapa de julho de 2024 podem ser anulados?
Não é esse o efeito da decisão. A modulação preserva expressamente os atos administrativos praticados sob a norma declarada inconstitucional, e os efeitos correm a partir da publicação do acórdão. Obras licenciadas e em execução seguem seu curso.
E os projetos protocolados que ainda não foram aprovados?
Esse é o ponto sem resposta clara. O acórdão protege atos administrativos praticados, e um protocolo pendente não se enquadra com segurança nessa categoria. Até que o tribunal esclareça, o risco concreto é de exigência de readequação ao mapa de janeiro de 2024.
Ainda cabe recurso da decisão?
Cabem embargos de declaração no próprio TJSP, úteis sobretudo para esclarecer o alcance da modulação. Recurso extraordinário ao Supremo Tribunal Federal exige ofensa direta à Constituição Federal, e o caminho técnico é estreito quando o fundamento da decisão está em norma de reprodução obrigatória e no processo legislativo local.
O zoneamento voltou para as regras de 2016?
Não. A Lei nº 18.081/2024 foi declarada constitucional. O que voltou a valer é o mapa de janeiro de 2024, não a Lei nº 16.402/2016 em sua redação original.
Existe prazo para a Câmara corrigir o mapa?
Não há prazo legal fixado pela decisão. A correção depende de iniciativa legislativa com processo próprio, incluindo estudos técnicos e audiências públicas, e o calendário eleitoral somado ao ciclo de revisão do Plano Diretor até 2029 torna pouco provável uma solução rápida.
Conclusão
A decisão do Órgão Especial é tecnicamente defensável e, no mérito, corrige um vício real de processo legislativo. O problema não está no que ela decidiu, e sim no que ela deixou em aberto.
Ao proteger o alvará e silenciar sobre o protocolo, o acórdão criou uma fronteira arbitrária entre projetos idênticos, separados apenas pela posição na fila de análise. Somada ao incentivo institucional que empurra a Administração para a decisão defensiva e a um calendário legislativo que aponta para 2029, essa lacuna tem potencial para produzir travamento parcial e prolongado do desenvolvimento imobiliário na capital.
Se você tem carteira exposta ao mapa de julho de 2024, não espere a publicação do acórdão para descobrir em que grupo está.
Aviso editorial: este conteúdo é informativo e não constitui aconselhamento jurídico. Cada caso depende de análise individualizada por advogado especializado. Conteúdo produzido em conformidade com o Provimento OAB 205/2021.
