Em 10 de julho de 2026 a Lei 10.257/2001 — o Estatuto da Cidade — completa 25 anos. Trata-se, provavelmente, do diploma mais estruturante do direito urbanístico brasileiro pós-Constituição de 1988. Foi a norma que deu concretude aos artigos 182 e 183 da Constituição Federal, definiu diretrizes nacionais para a política urbana, criou o catálogo de instrumentos que hoje orienta a atuação da Administração Municipal em todo o país e desenhou o modelo de gestão democrática das cidades.

Um quarto de século depois, é possível olhar para trás com alguma serenidade e avaliar o que a lei entregou, o que ainda está em construção e o que permanece como débito histórico. Este artigo faz esse balanço a partir da perspectiva de quem atua com Direito Imobiliário e Urbanístico e observa a norma na prática.

O marco fundacional: 12 anos de tramitação para regulamentar 2 artigos da Constituição

O Estatuto da Cidade não surgiu do nada. A Constituição de 1988 dedicou dois artigos à política urbana — artigos 182 e 183 — estabelecendo três premissas fundamentais: a política de desenvolvimento urbano seria executada pelo Poder Público municipal; o Plano Diretor seria o instrumento básico dessa política; e a propriedade urbana cumpriria função social quando atendesse às exigências fundamentais de ordenação da cidade expressas no Plano Diretor.

O problema é que esses artigos, sozinhos, eram programáticos. Precisavam de uma lei federal que operacionalizasse os instrumentos e desse aos municípios um kit de ferramentas comum. Essa lei complementar tramitou por 12 anos no Congresso — o Projeto de Lei 5.788/1990 — e só foi promulgada em 10 de julho de 2001.

Nesses 12 anos, cidades brasileiras se organizaram como puderam. Planos diretores locais foram elaborados de forma fragmentada, sem padronização de instrumentos. A ausência de um marco federal levou a soluções municipais desiguais, muitas vezes conservadoras, com foco em parâmetros de zoneamento tradicionais (coeficiente de aproveitamento, gabarito, recuos) sem os instrumentos de política urbana que a Constituição prometia.

A Lei 10.257/2001 corrigiu isso ao consolidar diretrizes gerais e criar o catálogo hoje reconhecido nacionalmente: outorga onerosa do direito de construir, transferência do direito de construir, parcelamento, edificação ou utilização compulsórios, IPTU progressivo no tempo, desapropriação-sanção, direito de preempção, estudo de impacto de vizinhança, operações urbanas consorciadas e regularização fundiária.

Os quatro pilares do Estatuto

A leitura do Estatuto revela quatro grandes eixos, todos entrelaçados. O primeiro é a função social da propriedade urbana (arts. 39 a 42-B), eixo constitucional que a lei operacionaliza. A propriedade cumpre função social quando atende às exigências fundamentais de ordenação da cidade expressas no Plano Diretor, assegurando o atendimento das necessidades dos cidadãos quanto à qualidade de vida, à justiça social e ao desenvolvimento das atividades econômicas.

O segundo eixo é o dos instrumentos urbanísticos (arts. 4º ao 38): OODC, TDC, EIV, PEUC, IPTU progressivo, desapropriação-sanção, preempção, operações urbanas consorciadas e ZEIS. Cada um com função específica e todos coordenados pelo Plano Diretor local. É esse catálogo que virou vocabulário do urbanismo brasileiro contemporâneo.

O terceiro eixo é o da gestão democrática das cidades (arts. 43 a 45): conselhos de política urbana, audiências públicas obrigatórias, iniciativa popular de projetos de lei urbanística. É o eixo participativo, que na prática oscila entre exigência formal e efetiva incorporação da sociedade civil nas decisões. O quarto são as diretrizes gerais da política urbana (art. 2º): garantia do direito à cidade sustentável, gestão democrática, cooperação entre governos e setores, planejamento do desenvolvimento das cidades e ordenação do uso do solo.

O que ganhou vida em 25 anos

Alguns instrumentos do Estatuto encontraram terreno fértil e viraram parte do dia a dia do licenciamento urbanístico. Outros permaneceram no papel ou tiveram aplicação restrita.

A outorga onerosa do direito de construir (OODC) é provavelmente o instrumento mais bem sucedido do Estatuto. Presente em São Paulo (Decreto 63.504/2024), Rio de Janeiro, Belo Horizonte, Curitiba, Porto Alegre e dezenas de outros municípios, a OODC canaliza o valor gerado pelo direito adicional de construir para fundos municipais destinados a habitação, mobilidade e infraestrutura. Em São Paulo, o Fundo de Desenvolvimento Urbano (FUNDURB) recebe 100% das receitas de OODC.

A transferência do direito de construir (TDC) permite ao proprietário de imóvel tombado, em ZEPEC, em área ambiental ou doado para HIS transferir o potencial construtivo não utilizado a outro imóvel receptor. Instrumento importante para preservação patrimonial em cidades históricas e para produção de habitação social.

As Zonas Especiais de Interesse Social (ZEIS) consolidaram-se como o principal instrumento de reserva territorial para produção de HIS. Em São Paulo, ZEIS 1 a 5 têm regime específico com CA máximo até 4,0, incentivos urbanísticos e ligação com o Fundo Municipal de Habitação. O Estudo de Impacto de Vizinhança (EIV) tornou-se peça central em empreendimentos de médio e grande porte, em Operações Urbanas Consorciadas e em intervenções em áreas de interesse ambiental ou histórico.

As Operações Urbanas Consorciadas (OUC) e o CEPAC foram absorvidos por diversas capitais e viraram o principal mecanismo de reestruturação urbana em larga escala. Em São Paulo, as OUCs Faria Lima, Água Espraiada, Águas Brancas e Centro captaram bilhões em CEPACs e viabilizaram infraestrutura urbana.

No outro extremo, alguns instrumentos ainda estão subutilizados. O IPTU progressivo no tempo e a desapropriação-sanção são talvez o exemplo mais ilustrativo do descompasso entre o texto legal e a prática. O IPTU progressivo é aplicado por poucos municípios e, mesmo nos que aplicam, os patamares e a efetividade das notificações têm sido questionados. O consórcio imobiliário, presente na lei desde 2001, teve aplicação pontual e depende de estruturação complexa que poucos municípios levaram adiante. O direito de preempção ganhou nova força com as Leis municipais paulistanas 18.209/2024 e 18.221/2024, regulamentadas pelo Decreto 64.244/2025.

Débitos históricos e tensões contemporâneas

A leitura judicial da função social da propriedade urbana continua oscilando entre proteção do direito adquirido do proprietário e efetividade dos instrumentos de intervenção urbanística. Cada instrumento — PEUC, direito de preempção, TDC — envia disputas ao Judiciário que só serão consolidadas ao longo do tempo.

O Estatuto não foi capaz, sozinho, de reverter a lógica de valorização imobiliária concentradora. A metrópole paulistana continua com forte segregação socioespacial, e os instrumentos de captura de mais-valia urbanística ainda não distribuem o benefício da valorização gerada por obras públicas de forma correspondente ao investimento coletivo.

A regularização fundiária foi tratada pelo Estatuto em 2001, mas a Lei 13.465/2017 (REURB) reorganizou completamente o tema. O que era um instrumento urbanístico local virou uma política federal com forte impacto em áreas urbanas e rurais. E a revisão decênal dos Planos Diretores, imposta pelo Estatuto (art. 40, § 3º), ainda é tratada por muitos municípios como exigência meramente formal. Em São Paulo, o PDE (Lei 16.050/2014) foi revisado pela Lei 17.975/2023 dentro do prazo, mas em condições políticas turbulentas.

Como o Estatuto se manifesta em São Paulo

São Paulo é o município que mais operacionaliza os instrumentos do Estatuto. O PDE (Lei 16.050/2014, revisado pela Lei 17.975/2023) organiza a macroestrutura urbana em macrozonas, macroáreas, eixos de estruturação da transformação urbana e centralidades. A LPUOS (Lei 16.402/2016, com alterações pelas Leis 18.081/2024 e 18.177/2024) define os parâmetros de cada zona.

Os instrumentos do Estatuto absorvidos pelo município e ativos hoje incluem a OODC calculada pela fórmula do Decreto 63.504/2024, a Cota Solidariedade para empreendimentos acima de 20.000 m² (Decreto 60.197/2021), a Quota Ambiental para nova edificação (Decreto 63.884/2024), o PEUC em perímetros do Centro (Decreto 55.638/2014), o direito de preempção (Decreto 64.244/2025), as OUCs ativas com CEPAC negociado, as ZEIS com incentivos urbanísticos ampliados pelo Decreto 63.728/2024 e as faixas HIS-HMP atualizadas pelo Decreto 64.895/2026. O FUNDURB, alimentado pela OODC e por outras contribuições, tem PAA na casa de R$ 1 bilhão em 2025.

O que esperar do próximo ciclo

Alguns movimentos vão definir a próxima década do direito urbanístico brasileiro. A Reforma Tributária Imobiliária (Leis Complementares 214/2025 e 227/2026) impõe novo regime de IBS/CBS sobre operações imobiliárias e ITBI baseado em valor de mercado. A absorção pelos municípios ainda está em curso e vai reorganizar as premissas de cálculo de instrumentos como OODC. O Provimento 229/2026 do CNJ instituiu o SERP como ambiente eletrônico único do registro público. E a Portaria Conjunta SMUL/SEHAB 01/2026 sinaliza a tendência de cruzamento automatizado de bases entre licenciamento e fiscalização, deslocando a régua de compliance para etapas próximas da comercialização.

Conclusão

Vinte e cinco anos depois, o Estatuto da Cidade é uma norma consolidada, com aplicação diferenciada por município e um catálogo de instrumentos que virou vocabulário obrigatório para quem atua com urbanismo. Não é o mesmo que dizer que a lei entregou tudo o que prometeu. IPTU progressivo pouco aplicado, PEUC restrito, consórcio imobiliário pontual e concentração fundiária resistente mostram que a norma federal precisa da vontade política local para virar transformação.

Para incorporadoras, investidores e proprietários que operam em cidades brasileiras, esses 25 anos consolidaram a exigência: entender o Estatuto e como cada município o traduziu virou pré-requisito de qualquer diagnóstico patrimonial e de qualquer análise de viabilidade urbanística. Para o próximo ciclo, o desafio é fazer os instrumentos que ainda não decolaram gerar o efeito redistributivo que a Constituição de 1988 anunciou.

Conteúdo educativo, não substitui consultoria jurídica. Noviello Advocacia — Direito Imobiliário e Urbanístico.